Por Fabrizio Caldeira Landim[1]

1. Introdução

 

1.1. O novo ciclo de elevação indireta da carga tributária

 

A Lei Complementar nº 224/2025, oriunda do PLP nº 128/2025, inaugura um novo ciclo de alta na tributação brasileira, ao promover a redução linear e generalizada de incentivos e benefícios tributários federais. Embora formalmente apresentada como medida de racionalização dos gastos tributários, a LC 224/2025 opera, na substância, como instrumento de majoração direta e indireta da carga tributária incidente sobre a produção, a circulação e o consumo, com efeitos expressivos sobre PIS, Cofins, IPI, IRPJ, CSLL, Imposto de Importação e contribuição previdenciária patronal.

O ponto central que demanda reflexão crítica, e que, certamente induzirá o aumento de litígios judiciais, reside no fato de que tais alterações foram promovidas sem observância adequada dos limites constitucionais materiais ao poder de tributar, especialmente após a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023, que reformulou profundamente o Sistema Tributário Nacional e introduziu, de modo expresso, o dever estatal de atenuar os efeitos regressivos da tributação.

 

2. A EC 132/2023 e o dever constitucional de combate à regressividade

 

Com a EC 132/2023, o constituinte derivado não apenas redesenhou a tributação sobre o consumo, como também positivou um vetor interpretativo obrigatório para toda a política tributária nacional: a mitigação da regressividade. O novo texto constitucional impõe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o dever de estruturar e alterar a legislação tributária de forma a não agravar, e, sempre que possível, a reduzir a carga tributária incidente sobre a renda consumida, especialmente aquela suportada pelas camadas mais vulneráveis da população.

A regressividade tributária, como amplamente reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, caracteriza-se pela maior oneração proporcional dos contribuintes de menor capacidade contributiva, notadamente por meio de tributos indiretos incidentes sobre bens e serviços essenciais. A EC 132/2023, ao constitucionalizar a preocupação com a regressividade, transforma esse debate em parâmetro jurídico vinculante, e não mais em mera diretriz de política econômica.

 

3. A LC 224/2025 e a violação ao princípio da capacidade contributiva

 

O art. 145, §1º, da Constituição Federal consagra o princípio da capacidade contributiva como limite material à tributação, impondo que os tributos sejam graduados conforme a aptidão econômica do contribuinte. A LC 224/2025, contudo, adota lógica diametralmente oposta, já que também introduziu a tributação sobre lucros e dividendos das pessoas jurídicas, tomando como fundamento de alteração da carga tributária, os parâmetros de tributação do lucro real, sem o mínimo debate público que deveria existir no seio do Congresso Nacional.

Ao reduzir isenções, alíquotas zero, e regimes de apuração dos créditos presumidos e reduções de base de cálculo de forma linear (10%), sem qualquer distinção quanto à essencialidade dos bens, à posição do contribuinte na cadeia econômica ou ao impacto final sobre o consumidor, a lei promove aumento uniforme de carga tributária em tributos reconhecidamente regressivos, como PIS, Cofins e IPI.

Na prática, setores historicamente beneficiados por regimes de desoneração voltados à moderação de preços (não obstante com maior tributação na indústria – regime de tributação monofásica, como medicamentos, produtos farmacêuticos, higiene pessoal, defensivos agrícolas e alimentos), passam a sofrer tributação residual, sem direito à apropriação de créditos, nos termos do art. 4º, §7º, da LC 224/2025. O resultado é a transferência direta do ônus tributário ao consumidor final (consequência lógica dos reflexos econômicos da alteração de carga tributária), em frontal violação ao princípio da capacidade contributiva.

 

4. A regressividade material decorrente da tributação residual sobre alíquota zero

 

Um dos aspectos mais sensíveis da LC 224/2025 é a conversão de isenções e alíquotas zero em alíquotas equivalentes a 10% do sistema padrão de tributação. Embora apresentada como redução parcial do benefício, essa técnica legislativa equivale, sob o ponto de vista econômico, à criação de nova incidência tributária.

Mais grave ainda é o fato de que, para contribuintes sujeitos ao regime não cumulativo, a lei veda expressamente a apropriação de créditos que seriam normalmente obstados em razão da alíquota zero ou da isenção. Cria-se, assim, uma tributação assimétrica: há débito sem crédito correspondente, rompendo a lógica estrutural da não-cumulatividade e gerando cumulatividade disfarçada.

Esse modelo agrava a regressividade do sistema, pois onera bens de consumo essencial (como é o caso dos medicamentos) sem qualquer mecanismo de compensação para as camadas de menor renda, contrariando diretamente o comando constitucional introduzido pela EC 132/2023.

 

5. O lucro presumido não é incentivo fiscal: erro conceitual e inconstitucionalidade

 

Outro ponto de elevada gravidade jurídica reside na equiparação indevida do regime do lucro presumido a um benefício ou incentivo fiscal. O lucro presumido é técnica de apuração da base de cálculo do IRPJ, da CSLL, das contribuições previdenciárias destinadas ao PIS e à COFINS, prevista em lei como alternativa simplificada ao lucro real, e não como favor fiscal discricionário.

Ao impor acréscimo de 10% nos percentuais de presunção para receitas superiores a R$ 5 milhões anuais, a LC 224/2025 cria verdadeira progressividade sobre a renda empresarial, sem respaldo no modelo constitucional do imposto sobre a renda das pessoas jurídicas. Trata-se de majoração indireta da base de cálculo, que desfigura o regime legal e viola: (a) o princípio da legalidade estrita em matéria tributária; (b) a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima; e, (c) a isonomia tributária, ao criar diferenciações não justificadas em razão da capacidade contributiva econômica do contribuinte e de vários setores afetados.

Além disso, a medida produz efeitos regressivos indiretos, pois eleva o custo das empresas de médio porte, que tendem a repassar os custos de majoração para o preço final de bens e serviços.

 

6. Vedação ao confisco e excesso de tributação indireta

 

A Constituição Federal veda o efeito confiscatório dos tributos. Embora tradicionalmente associado à tributação direta, o confisco também pode manifestar-se de forma indireta, pela acumulação de ônus tributários que inviabilizam economicamente determinadas atividades ou distorçam cadeias produtivas essenciais, como é o caso do setor agropecuário de que trata o artigo 8º da Lei 10.925/2004.

A redução linear de créditos presumidos, aliada à elevação da base de cálculo do lucro presumido e à tributação residual sobre alíquota zero, produz um efeito sistêmico de compressão de margens, especialmente em setores de baixa elasticidade de demanda. Esse cenário reforça a plausibilidade jurídica de questionamento da LC 224/2025 sob a ótica da vedação ao confisco.

 

7. Controle de constitucionalidade e estratégias judiciais possíveis

 

Diante das múltiplas violações constitucionais identificadas, é natural que os setores prejudicados irão se mobilizar para enfrentar estas questões no judiciário. Entre os fundamentos centrais a serem explorados, destacam-se:

 

• violação ao art. 145, §1º, da CF (capacidade contributiva);
• afronta ao dever constitucional de mitigação da regressividade (EC 132/2023);
• quebra da não cumulatividade de PIS e Cofins;
• equiparação indevida de técnica de apuração a incentivo fiscal;
• violação à segurança jurídica e à proteção da confiança;
• potencial efeito confiscatório da carga tributária acumulada.
• dentre outros argumentos jurídicos.

No plano processual, são possíveis tanto ações individuais, com pedidos de afastamento da aplicação das novas regras a casos concretos, quanto ações coletivas e controle concentrado de constitucionalidade, dada a relevância da matéria e seu impacto estrutural sobre o sistema tributário. O Governo está revendo o sistema legislativo infraconstitucional, já sedimentado há décadas no seio do comércio, serviços e cadeia produtiva estratégica.

 

8. Conclusão

 

A LC 224/2025 não representa mera revisão técnica de benefícios fiscais, mas um movimento estrutural de aumento indireto da tributação sobre o consumo e sobre a renda empresarial, em multiníveis (folha de salários, lucros, dividendos, faturamento e a renda), em total desconformidade com a nova ordem constitucional inaugurada pela EC 132/2023.

Em um sistema que constitucionalizou o combate à regressividade, não se pode admitir que o ajuste fiscal recaia, mais uma vez, sobre a renda consumida e sobre bens essenciais, sem observar critérios de seletividade, não cumulatividade, essencialidade e compensação social. A reação judicial dos contribuintes, nesse contexto, não apenas se mostra legítima, como cumpre relevante função institucional de defesa da Constituição e de preservação do equilíbrio do sistema tributário nacional.

[1] Advogado, especialista em Direito Tributário pelo IBET/BSB, Mestre e Doutorando em Direito Constitucional pelo IDP/BSB.